Eine Idee macht noch keine Realität: Was wir aus 20 Jahren Kyoto-Protokoll lernen

Vor 20 Jahren verabschiedete die internationale Klimakonferenz in Kyoto den Beschluss, Klimaschutz völkerrechtlich zu verankern. Seitdem hat sich viel getan und doch zu wenig verändert.

von Katharina Korczok
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Datum: 11.12.2017 13:21

191 Staaten erkannten das Kyoto-Protokoll an und verpflichteten sich dazu in den folgenden 15 Jahren fünf Prozent weniger Emissionen zu produzieren. 2012 war die Bilanz jedoch gemischt. Zwar rühmte sich die EU für das Erreichen ihrer Umweltziele bei gleichzeitigem Wirtschaftswachstum, die Rede war gar von einer Übererfüllung der Kyoto-Vorgaben. Allgemeines Schulterklopfen und überlegene Zufriedenheit machte sich breit. Die EU war Klimavorreiter. Im Vergleich zum Referenzjahr 1990 konnte EU-weit der CO2-Ausstoß um ein Sechstel reduziert werden, bei 40 Prozent Wirtschaftswachstum. Die Leistung schien enorm, doch tatsächlich tendierte der geleistete Beitrag zum Klimaschutz gen Null.

Frisierte CO2-Fußabdrücke und ausgelagerte Umweltkosten

Ausgerechnet die Kyoto-Mechanismen machten es den Industriestaaten möglich, weitestgehend unbemerkt die eigenen Zahlen zu frisieren. Nationale CO2-Fußabdrücke blieben dank des globalen Emissionshandels fälschlicherweise sauber, denn Verursacherstaaten lagerten Umweltkosten durch den Handel effektiv aus. Externalisierung der Kosten nennt der Wirtschaftsjargon das Phänomen. Anstatt den eigenen nationalen CO2-Fußabdruck zu belasten, erlaubte das Kyoto-Protokoll den Transfer von internationalen Emissionsrechten. Länder, die mehr als die vorgeschriebenen Emissionen kürzten, verkauften ihr gespartes Kontingent in Form von Lizenzen an Staaten, die hinter den eigenen Vorgaben zurückbleiben. Die siebenprozentige Einsparung der Industriestaaten schmolz nach Hinzunahme des ausgelagerten CO2-Fußabdrucks dahin. Unter Berücksichtigung der gesamten Produktionskette, hatte sich trotz Kyoto am globalen CO2-Ausstoß nichts geändert. Anstelle einer Reduzierung verschleierte jetzt eine Umverteilung anhaltende Klimaversäumnisse.

In ihrer Studie zur globalen Klimabilanz stellten die Ökonomen Rahel Aichele und Gabriel Felbermayr ernüchternd fest, dass anstelle des Klimaschutzes lediglich die Kluft zwischen eigenproduzierten und importierten Emissionen gewachsen war. Im Falle Deutschlands hatte sich innerhalb von fünf Jahren der Anteil an eingeführten CO2-Emissionen mehr als verdreifacht. In der Bilanz der EU blieb das „CO2-Leck“, die Einführung fremdländischer Emissionen, unerwähnt.

Kyoto stolperte auch über den bewussten Ausschluss wichtiger Schwellenländer wie Indien und China. 1997 fielen diese unter die Entwicklungsländer, die aufgrund der eigenen Schuldenlast und Armutsproblematik von eigenen Verpflichtungen befreit blieben. Die Verantwortung lag stattdessen allein bei reichen Staaten, den ursprünglichen Verursachern der industriebedingten Verschmutzung. Klimatechnischer Fortschritt sollte in wirtschaftlich schwächeren Staaten durch umweltverträgliche Entwicklungshilfe (Clean Development Mechanisms) in Einzelprojekten billiger und effektiver umgesetzt werden. Dafür erhielten Entwicklungsländer für realisierte Projekte CO2-Zertifikate in Höhe der geschätzten Einsparung. Das machte eine Einschätzung von spekulativen Einsparungen notwendig. Wurden diese hypothetisch zu hoch bewertet, gelangten zu viele  Emissions-Zertifikate an den Markt. Die CO2-Produktion stieg, der Klimaschutzbeitrag schrumpfte. Eine Studie im Auftrag des WWF schätzte, dass insgesamt 20 Prozent der gutgeschriebenen Zertifikate tatsächlich auf keiner Emissionseinsparung beruhten. Statt schwache Regionen zu unterstützen, profitierten vor allem Unternehmen in den boomenden BRIC-Staaten. Sie verkauften Zertifikate für Projekte, die sie sowieso umgesetzt hätten, etwa drei Viertel der Projekte waren bei ihrer Zertifizierung bereits umgesetzt.

CO2 Zertifikate gehen an Realität vorbei

Auch die Umweltschutz-Kooperationen zwischen den Industriestaaten, Joint Implementations (JI) erwiesen sich als ineffektiv. Statt Einsparungen zu fördern, hatten die Zusammenarbeiten laut einer Studie des Stockholm Environment Institutes sogar einen gegenteiligen Effekt. Die Partnerschaften sollten ermöglichen, Klimaschutz dort voranzutreiben, wo er einfach und kostengünstig umgesetzt werden könnte. Wieder lag die Krux in der falschen Beurteilung des Emissionsbedarfes der Länder. Russland und die Ukraine vergaben den Großteil der Zertifikate aus dem JI-Mechanismus. Für jede Ausstellung der Zertifikate verpflichteten sie sich als „Gastgeberland“ für das umgesetzte Projekt die abgegebene Menge an CO2 im eigenen Land einzusparen. Das stellte für Russland kein Problem dar, da Osteuropa infolge des Zusammenbruchs der Sowjetunion in einer Rezension steckte und für das tatsächliche Wirtschaftsniveau zu viele Zertifikate ausgestellt bekam. Russland vergab Zertifikate ohne selber an anderer Stelle einsparen zu müssen und Partnerländer erhöhten mithilfe der Zertifikate legal ihre Treibhausgasemissionen. 400 Millionen Tonnen sparten die Industrienationen mit dem JI laut Schätzung offiziell ein. Doch die Einsparungen beruhten lediglich auf theoretischen Berechnungen, tatsächlich gab es sie nicht. Und auch im Bereich der JI-Projekte stellten Länder Zertifikate für Projekte aus, die auch ohne Förderung realisiert worden wären. Verschmutzungsrechte entpuppten sich für einige Unternehmen als lukrative Gewinnquelle.  

Politische Kooperation bröckelt

Zuletzt standen auch die erfolgreichen Instrumente auf schiefem Grund.  Die internationale Unterstützung bröckelte. Während die USA das Protokoll bis zum Schluss nicht ratifizierten, zog sich Ende 2011 auch Kanada nach der Weltklimakonferenz in Durban als erstes Land aus dem Abkommen zurück. Ottowa lehnte eine Verlängerung ab, da wichtige Verursacher-Länder wie China und die USA nicht partizipierten. Es hapere auch heute noch an der internationalen, politischen Kooperation, meint Charlotte Unger, wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für transformative Nachhaltigkeitsforschung Potsdam. „Nationale Interessen sind weiterhin die Hauptmotivation in der Klimapolitik“. Unger forscht zu nationalen und internationalen Klimaschutzprozessen und beobachtet, dass der Abgrund zwischen den Industrieländern und Hauptverantwortlichen des Klimawandels und den ärmsten Ländern, die am meisten unter ihm leiden, nach wie vor auseinanderklaffe.

Zuletzt hatte Deutschland die zweite Verlängerung des Kyoto-Protokolls ratifiziert. Bis Ende des Jahres sollen alle EU Mitgliedsstaaten zustimmen. Die zweite Verpflichtungsperiode startete bereits 2008 und geht 2020 zu Ende, noch haben jedoch nicht genügen Staaten das Abkommen ratifiziert. Die EU verpflichtete sich nach Auslaufen der ersten Periode 2012 zu einer CO2 Reduktion von 20 Prozent. Im Gegensatz zur ersten Runde berücksichtigt Kyoto II überschüssige Emissionszertifikate und versucht diese zu begrenzen. Doch Kyoto II bleibt hinter seinem Vorgänger zurück. Russland beendete mit Japan und Neuseeland seine Teilnahme. Das  Folgeabkommen deckt damit lediglich 15 Prozent der weltweiten Emissionen, sollte es in Kraft treten.

Technische Fortschritte und Erfahrungswerte für das Pariser Abkommen

Für Unger ist das Kyoto-Protokoll dennoch eine wichtige Errungenschaft: „20 Jahre nach der Verabschiedung des Kyoto-Protokolls haben wir vieles gelernt, aber einiges auch nicht. Ich glaube wir haben in technischer Hinsicht viele Fortschritte gemacht. Die erneuerbaren Energien boomen, mehr Länder denn je haben Register zum Sammeln der Treibhaugaszahlen erstellt, vielfältige Klimaschutzinstrumente werden ausprobiert und weltweit haben in den letzten Jahren sehr viele Länder nationale Klimaschutzgesetzte erlassen“. Und darin liegt rückblickend die Stärke des Abkommens. Es ist eine unumstößliche Verankerung von Klimaschutz auf der globalen politischen Agenda, zwang Staaten sich auch politisch mit einem bis dato kaum beachteten Thema auseinanderzusetzen und sich eigene Versäumnisse vor Augen zu führen. Für das Pariser Abkommen lieferte Kyoto eine erste Vorlage. Damals bewegte sich die internationale Gemeinschaft auf unbekanntem Terrain, Erfahrungswerte fehlten und machten die vereinbarten Maßnahmen lückenhaft und anfällig für Fehler. „Für die Ausarbeitung der Detailregeln des Pariser Abkommens, liefert das Kyoto Protokoll viele nützliche Erfahrungen – zum Beispiel für die Ausgestaltung der Berichterstattung, der Ziel- und Erfüllungskontrolle oder für das Design der Marktmechanismen“, merkt Anke Herold Forschungskoordinatorin für Internationale Klimapolitik des Ökoinstituts an. Als Antwort auf Klimaherausforderungen des 21. Jahrhunderts und verschärftere Dringlichkeit löste das Pariser Klimaabkommen die Kyoto-Beschlüsse 2015 schließlich ab. Paris könne die Defizite des Kyoto-Protokolls nun beheben und endlich umsetzen, was Kyoto vor 20 Jahren vorsah und doch nicht schaffte. Das Erreichen der Pariser Klimaziele könnte Kyoto retrospektiv als notwendigen Wegbereiter etablieren. Versäumt die internationale Staatengemeinschaft jedoch eine erfolgreiche Umsetzung des Pariser Abkommens, bliebe vom Kyoto-Protokoll nicht viel übrig als eine Klimashow: Eine aufgeblähte Verpackung deren Inhalt der Aufmachung nicht gerecht werden konnte.